交通运输部客运处权威解读定制客运

新形势下发展道路客运定制服务的思考

部运输服务司客运处 许宝利

企业的转型升级是一个比较系统和宏观的题目，今天大家仁者见仁智者见智，讲了许多很好的意见，对我也很有启发。2016年，我部印发了《关于深化改革加快推进道路客运转型升级的指导意见》（以下称“指导意见”）首次提出了“道路客运定制服务”的概念。下面，我就“新形势下开展道路客运定制服务的一些思考”与大家分享。

一、客运定制服务产生的背景

2013年以来，全国客运市场出现分化趋势，2017年铁路、民航客运量同比分别增长9.6%和13%，客运周转量分别增长7%和13.5%。而道路客运量则下降5.6%、旅客周转量下降4.5%，实载率也呈现同步下降趋势。与之形成鲜明对比的是，随着生活水平的日益提高、社会生产生活交往的日益频繁以及信息科技的日新月异，我国公众出行半径和旅游半径不断增大，出行总量仍在稳步增长。面对居民出行总量持续增长与道路客运量持续下滑的态势，道路客运行业应该找准背后的原因，着力解决道路客运服务发展不平衡不充分的问题，转型升级、创新发展。

这些年，我们的道路客运企业过多的把这种下降的原因归咎于铁路、民航快速发展和网约车、私家车的大幅增加，对传统道路运输行业带来了冲击，而没有分析更深层次原因。

首先，从社会经济发展环境看，随着社会经济的快速发展，人民生活水平有了显著提升，对“衣食住行”四件民生大事要求越来越高，需求更加多元化，党的十九大指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，反映在“行”上，人民群众已经不仅仅满足于“走的了”，而转向“走得好”、“走得舒适”。

其次，从互联网发展环境看，“互联网”作为新常态下加快发展的新引擎，能够有效地对传统行业进行改造，提升要素利用效率，对引领带动产业转型升级具有重要作用。同时，由于移动互联网在出行领域的应用，我们会发现，今天道路客运市场已经由之前的“卖方市场”转变成了“买方市场”，换句话说，以前信息不对称，乘客只能在车站乘车，企业提供什么服务乘客就接受什么；现在信息这么发达，乘客在家门口乘车也成了可能，他们想要什么服务，企业就应该提供什么服务。

再次，从综合运输体系发展要求看，综合运输体系逐步建立，不同运输方式合理分工机制开始形成，作为综合运输体系的“毛细血管”，我们需要清醒地认识并发挥好道路客运在综合运输体系中的兜底作用和衔接作用，发挥自身优势，服务好综合运输体系。

第四，从道路客运发展内部看，道路客运服务质量、服务水平不高的问题显著存在，尤其是供给侧结构不合理，传统道路客运服务方式无法实现“门到门”、“随客而行”，不能充分发挥道路客运机动性强、灵活度高、覆盖面广的比较优势，不能满足人民群众“走得好”、“走得舒适”的多元化、个性化出行需求，需要进行改革。

在这样的背景环境下，《指导意见》明确提出“充分发挥移动互联网等信息技术作用，鼓励开展灵活、快速、小批量的道路客运定制服务”。客运定制服务的提出，并不是偶然的，是对当前道路旅客运输进行科学研判的前提下，根据当前行业发展实际提出的道路客运升级的主要措施之一。

二、什么是道路客运定制服务

要搞清楚这个问题，首先得弄明白“定制客运”服务产生的原因是什么？总的来说，今天道路运输呈现出城市公共交通和公路运输“二元化”分割结构，通俗的讲，城里出行是通过公共交通、出租车（包括网约车等）等方式解决的，城外出行是通过道路旅客运输等方式解决的。在这种结构，今天的公众城际出行实际上被分成了三段：一段是出发点到城市的场站，二段是本城市的场站到另外一个城市的场站，三段是目的地城市的场站到目的地。但随着人民群众对出行要求越来越高，综合运输体系不同运输方式合理分工逐步形成给公路运输带来的经营压力越来越大，以及移动互联网的快速发展，城际出行中“出发地到目的地”的一段式出行趋势越来越明显，而这种“一段式”出行需求不再是以运输供给侧提供为主，而变成需求侧定制为主了，“定制客运”就是在这样的趋势下应运而生的。部《指导意见》指出，定制客运服务的特点是“灵活、快速、小批量”，就是为了改变现行道路旅客运输固定线路、时间、站点、班次运行方式中的一个或者几个，以满足社会公众定制化客运服务需求，它是传统客运的升级版和有益补充。

部里提出定制客运以后，我们行业管理部门和道路客运企业在市场上进行了许多有益的探索与尝试。吉林省运管局积极倡导定制客运试点，长春通化线、梨树客运站等都进行了有益尝试，受到老百姓的热烈欢迎。甘肃省运管局组织省内13家专业道路客运公司成立了甘肃省道路运输企业联合会推动全省“定制客运”工作，还尝试性地制定服务管理办法对安全等进行规范管理。黑龙江双鸭山市顺达运输集团、龙运客运等公司也进行了大胆探索。但大家在开展“定制客运”服务时，也都有一个困惑，到底什么样的服务才算定制客运服务？今天是论坛，我也谈一些不成熟的看法。

通过调研我们发现，在现行市场条件和规制条件下，“定制客运”呈现出多样化的展现形式，但万变不离其宗，本质都是为了融合“三段式”的出行。我们有部分道路客运企业用7-9座车为旅客提供“门到门”运输服务，彻底融合“三段式”出行方式为“一段式”出行方式，彻底满足方便、快捷出行需求；有的道路客运企业按照规定设置站外停靠点为旅客提供“点到点”运输服务，局部融合“三段式”出行方式，让老百姓就近乘车，局部满足方便、快捷出行需求。因此，在目前和今后一段时间内，道路旅客运输传统的“站到站”，新型的“门到门”、“点到点”运输服务服务方式都会呈现，且在一定时间内并存。

三、对发展定制客运的思考

近两年，我对各省开展定制客运的情况进行了深入调研，在座谈交流的过程中发现，无论是省市运管机构，还是道路客运企业，大家都有一个共识：定制客运是道路客运升级的主要抓手。但同时却都有不知道怎么开展定制客运？今天借此机会，我谈几点对定制客运的思考，供大家参考。

一是行业管理部门鼓励定制客运服务发展。道路客运是综合交通运输体系的重要组成部分，是保障人民群众便捷出行的基础性服务行业。为解决道路客运供给侧结构不合理，无法充分发挥道路客运比较优势，更好满足经济社会发展和人民群众出行需要的问题，2016年底，部发布《关于深化改革加快推进道路客运转型升级的指导意见》，着力提升道路客运发展质量、服务效能和综合治理能力，努力打造道路客运升级版。在指导意见中，部里明确鼓励定制客运发展，为道路客运企业通过发展定制客运实现转型升级指明了方向、给出了方法，各省依据指导意见也分别出台了实施意见，作为发展本省定制客运的政策依据。截至2018年9月，北京、江苏、浙江、湖北、云南、甘肃等10余个省份制定实施了鼓励道路客运定制服务规范发展的相关政策文件，15个省开展了道路客运定制服务。

二是道路客企应大胆探索开展定制客运。定制客运服务作为一种新型服务方式，各道路客运企业作为市场主体，应遵循“法无禁止皆可为”的原则，充分发挥企业的创新精神，在行业管理部门引导下积极开展定制客运服务。通过《指导意见》和今年6月份修订的《道路旅客运输企业安全管理规范》，部对开展定制客运服务进行了一些鼓励和规范，首先，在运力选择上，明确可使用7座及以上运营客车，7座车的使用可以方便的提供“一段式”出行服务，同时在行驶速度、凌晨2时至5时通行限制上都有一些放开。其次，在从事定制客运主体上，明确提供道路客运预约定制服务的客运企业应当具备道路旅客运输经营资格，客运驾驶员应当取得相应从业资格。第三，在运输组织方式上，对于成立线路公司的道路客运班线或者实行区域经营的客运企业，在确保运输安全的前提下，可自主确定道路客运班线途径站点，报原许可部门备案，并提前向社会公布，方便乘客上下车；从事线路固定的机场、高铁快线以及短途驳载且单程运营里程在100公里以内的客运车辆，在确保安全的前提下，不受凌晨2时至5时通行限制等等。第四，在互联网服务方式上，要求互联网平台运营商不得组织非营运车辆和未取得相应从业资格的驾驶员从事旅客运输。定制客运服务是基于位置的一种服务，部里鼓励道路客运领域充分利用互联网广泛覆盖、高效连接等特性，解决运输组织过程中存在的信息不对称等问题，以旅客便捷出行为导向，全面推进“互联网+道路客运”服务。在这些引导措施下，各地积极推进差异化定制客运服务模式，以7-19座车型为主，引导企业重点对接机场、高铁站、景区、校园等重要客流集散点，为人民群众提供了个性化、高品质的运输服务出行选择。

三是部里正积极修改上位法保障定制客运发展。在基层调研时，我经常听到同志们反映，开展定制客运业务，行业缺乏权威的管理依据，企业缺乏清晰的业务模式，面对客运市场蓬勃的运输需求，却无法合法、规范、迅速的提供满足市场需求的运输产品。大家都知道，部里已经启动了《道路运输条例》与《客运管理规定》修订工作，这些问题将在修订中予以规范和解决。但《道条》作为道路运输行业级别最高、影响最大的法规条例，修改程序复杂、环节多，最终是需要由国务院法制办讨论通过后才能印发执行的，其修改难度之大、出台时间之久都是比较难预估的。相比之下，《客规》的修订、印发均由交通运输部完成，部里已经正式启动了客规的修订工作，经过多次的征求意见与座谈讨论，已基本形成初稿，在经过几次更大范围的征求意见，即可定稿并提交部务会讨论及印发环节。由此可见，为了推动定制客运业务的广泛开展，部里在通过积极争取修订、出台相关上位法，以鼓励、支持各类客企探索、尝试定制客运业务的开展。在上位法修改中对于定制客运的具体条款，我暂时不便对大家透露，但我们总的原则是“有松有紧”，“松”是对于开展定制客运服务的道路客运企业要放松管制，在新增运力、运输组织、站点停靠、运价制定等方面进行政策创新，放松管制；“紧”是对于互联网平台要有所约束，要求依托互联网开展道路客运服务信息发布、交易撮合、销售、组织调度的，应当全面、真实、准确披露客运服务信息，保证客运服务提供者具备相应的道路运输经营许可，提供服务车辆、驾驶人员与线下实际提供服务的车辆、驾驶人员一致。

同志们，定制客运服务作为传统客运的升级版和有益补充，是推进道路客运供给侧结构性改革和满足人民群众日益增长的美好出行需求的重要手段。我希望我们道路客运企业不要等靠要，积极开展形式多样的定制客运服务，促进行业转型升级，为人民群众提供更加便捷、舒适、安全的道路客运出行服务。

以上个人观点，不足之处，请大家批评指正。